Enbart sanktioner kanske inte kan stoppa kärnvapenspridningen – smarta incitament kan göra det

Världen verkar befinna sig på ett sluttande plan mot ett nytt kärnvapenrace. Urholkningen av rustningskontrollavtalen mellan USA och Ryssland, de senaste attackerna mot iranska kärnanläggningar och kriget i Ukraina har återuppväckt farhågorna för kärnvapenhot. I takt med att det globala förtroendet för multilaterala mekanismer minskar vänder sig politiker och beslutsfattare återigen till sanktioner som sitt standardverktyg för kontroll. Detta är en intuitiv politisk reaktion inom internationella relationer som ofta inte ger resultat. Det avslöjar också ett ganska fattigt och okreativt sätt att tänka på hur man ska hantera dagens komplexa utmaningar när det gäller spridning av kärnvapen.

I en policyrapport som jag nyligen skrev tillsammans med professor Peter Wallensteen argumenterar vi för att sanktioner sällan leder till nedrustning. Istället förstärker de ofta de berörda regimernas beslutsamhet och fördjupar internationella klyftor. Det som behövs är en mer nyanserad strategi – en strategi som balanserar tvångsåtgärder med incitament.

Tvångets begränsningar

Sedan kalla krigets början har sanktioner använts för att påverka staters beteende i en rad frågor – från att få slut på inbördeskrig till att bekämpa terrorism. Inom kärnvapenområdet har de varit ett föredraget verktyg för att genomdriva icke-spridning, i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan.

Men resultaten är nedslående. Bland de stater som utsatts för omfattande kärnvapenrelaterade sanktioner var det endast Libyen och Sydafrika som slutligen frivilligt övergav sina vapenprogram. Andra, såsom Iran, förblir tvetydiga fall, medan Irak och Syrien gav upp sina kärnvapenambitioner först efter militär intervention. Med andra ord ligger framgångsgraden för enbart sanktioner på omkring 20–30 procent – ungefär på samma nivå som inom andra politikområden.

Dessutom kan sanktioner få oönskade effekter. De kan skapa en ”samling kring flaggan”-effekt, vilket gör det möjligt för de berörda regeringarna att framställa utländska påtryckningar som bevis på nationens offerroll. Detta kan stärka den auktoritära legitimiteten och fördröja just de reformer som sanktionerna syftar till att åstadkomma.

Löftet om incitament

Positiva sanktioner eller incitament förtjänar mycket större uppmärksamhet. Dessa kan omfatta diplomatiskt erkännande, utvecklingsbistånd, handelsincitament eller säkerhetsgarantier i utbyte mot verifierade nedrustningsåtgärder.

Denna strategi är inte naiv idealism. Det gemensamma omfattande handlingsprogrammet (JCPOA) med Iran från 2015 visade till exempel att erbjudanden om eftergifter kan leda till verkliga förhandlingar och verifierbara resultat. Logiken överensstämmer med välkända ramverk för konfliktlösning, såsom modellen ”Graduated and Reciprocated Initiatives in Tension Reduction” (GRIT) och tit-for-tat-strategier från spelteorin, som båda betonar ömsesidighet framför tvång.

Incitament kan bidra till att bryta isolering och främja interna splittringar inom den berörda staten, vilket stärker aktörer som ser fördelar med samarbete snarare än konfrontation. De bidrar också till att lägga grunden för en långsiktig återintegrering i det internationella samfundet, något som straff ensamt aldrig kan åstadkomma.

Framtiden för icke-spridningsavtalet (NPT) kan mycket väl bero på sådan kreativitet. Som Peter och jag betonade i vår senaste bok, kommer varaktig fred inte bara från tvång utan från ömsesidigt förtroende och återintegrering. Detta är en lärdom som är lika angelägen idag som någonsin sedan atomåldern började.

För att säkerställa ett robust internationellt icke-spridningssystem bör beslutsfattare överväga följande rekommendationer:

1. Kommunicera tydligt och konsekvent. Sanktioner bör ha tydliga mål och kriterier för när de ska hävas. Motstridiga budskap (som USA:s ambivalens gentemot Indiens och Pakistans kärnvapenprogram i det förflutna) undergräver trovärdigheten.
   
   
2. Kombinera sanktioner med incitament. Kreativ diplomati, ekonomiska incitament och trovärdiga säkerhetsgarantier kan förvandla sanktioner från trubbiga straff till språngbrädor för förhandlingar.
   
   
3. Säkerställ övervakning och ömsesidighet. Avtal måste inkludera transparent verifiering och möjligheten att återinföra sanktioner om åtaganden bryts.

Dessa åtgärder skulle bidra till att förvandla sanktioner till en del av en bredare förhandlingsprocess som inkluderar incitament, istället för att vara ett mål i sig.