Forskarbloggen

Kriser för EUs medlemsstater närmare varandra

Kriser har oftast haft en hälsosam påverkan på EU. Märkligt nog. De har tvingat medlemsstaterna närmare varandra och utlöst processer som förbättrat förutsättningarna för deras fortsatta samarbete. Just en sådan förväntan var tydlig i ingressen till det ursprungliga Parisfördraget (1952). Där förklarade stats- och regeringscheferna sin föresats att skapa en ”gemenskap mellan folk som länge splittrats av blodiga konflikter och lägga grunden till institutioner som kan vägleda dem mot deras nu gemensamma öde.”

Kriser har också varit ett regelbundet inslag i den utveckling som lett fram till det EU som vi har idag. Ett tidigt exempel är kriget i Vietnam som fick medlemsstaterna att förenas om formerna för en handelspolitik; mot USA men också resten av världen. Ett annat är energikrisen som följde när OPEC-länderna slutade exportera olja till stater som stödde Israel. Det fick medlemsstaterna att inse hur paralyserande det var med en beslutsprocess som gav varje regering veto. Därmed lades grunden för den första reformen av EU:s grundfördrag (1987). Mest central av alla bestämmelser som då infördes var den som numera är artikel 114 FEUF. Den gav EU en brett formulerad befogenhet att besluta om ”åtgärder för tillnärmning” av nationella regler för att upprätta ”den inre marknaden” och få den att fungera. Till denna befogenhet kopplades en möjlighet för rådet att anta rättsakter med kvalificerad majoritet. Det innebar att politiska initiativ som hade ett brett stöd men tidigare blockerats av en eller några regeringar kunde förverkligas. Sedan dess har artikel 114 FEUF haft avgörande betydelse för utvecklingen inom EU. Det hänger inte endast ihop med att den är förhållandevis lätt att använda utan också med att EU-domstolen tillåtit unionslagstiftaren ett stort tolkningsutrymme. Genom ett samspel mellan politik och juridik har artikel 114 FEUF kunnat fungera som ett instrument för EU att snabbt hantera utmaningar och bemöta kriser.

Även den reform som infördes genom Lissabonfördraget (2009) var påverkad av kriser. Mest uppenbart den omvälvning av världen som följde efter 9/11 och ”kriget mot terror” men också den växande oron att Europa gjort sig beroende av naturgas från Ryssland. Det senare var något som Ryssland redan då börjat påminna om genom att nyckfullt strypa flödet i den pipeline som gick genom Ukraina.

Två år innan Lissabonfördraget trädde ikraft hade stats- och regeringscheferna Pdf, 201 kB. uppfattningen att det var en reform som skulle förse EU med en stabil och varaktig interinstitutionell ram. De såg inte något ytterligare behov av förändring under en överskådlig framtid utan föreställde sig att EU skulle kunna koncentrera sig på ”att globaliseringen blir en källa till nya möjligheter i stället för ett hot” och på sätt bidra till att göra världen bättre. Kort därefter befann sig EU och medlemsstaterna i den allt annat överskuggande finanskrisen. Den hanterades främst genom att exploatera artikel 114 FEUF och snabbt införa ett system för reglering och övervakning av finansmarknaden. Den strategi som användes byggde på rättsakter i form av direkt tillämpliga förordningar istället för direktiv. Detta i sin tur gjorde det möjligt att samordna finansmyndigheter och tvinga finansbolag att ta ansvar.

Sedan dess har mycket hänt. Det känns som en annan värld. Där kriser fortsatt forma Europa. Parallellt till utvecklingen på finansmarknaden drogs Storbritannien mot den folkomröstning som ledde till Brexit. Det land som hade banat väg för Sverige in i EU. Den politiska råhet som kännetecknade utträdet har sedan dess normaliserats i alla kvarvarande medlemsstater. Men samtidigt har hoten mot idén om rättsstaten fört våra domstolar samman och gjort dem starkare. Detta i ett Europa som snabbt lärt sig hantera fruktan för en urskillningslös pandemi och ett gränslöst krig. Tanken att globaliseringen som vi alla en gång deltog i skulle vara ett hot är idag omöjlig att förstå. Den värld vi nu lever i styrs istället av de starkas anspråk på storhet och de svagas förmåga att forma strategiska koalitioner.

Men för EU fortsätter artikel 114 FEUF att vara ett instrument för att hantera utmaningar och det mönster som framträdde efter finanskrisen upprepar sig. En av flera nya förordningar som har en slående koppling till kriser är the Critical Raw Materials Act Pdf, 201 kB.. Den inrättar en regelram för försörjning av kritiska råmaterial. De råmaterial som omfattas är nödvändiga för det moderna samhället – för bland annat energiomställning och försvarsindustri – men utsatta för en hög leveransrisk. I ingressen till förordningen konstateras sakligt att efterfrågan på kritiska råmaterial snabbt kommer att öka och så även risken för geopolitiska försörjningsstörningar.

Förordningen om kritiska råmaterial är inte bara intressant för sin betydelse inom viktiga samhällsområden utan också rättsligt; för att den ingår i en snabbt växande regelstruktur som har central betydelse för hur väl Europa kommer att klara pågående och förestående kriser. Några andra exempel är the Chips Act, the Net Zero Industry Act, the Internal Market Emergency and Resilience Act och the Cyber Security Act.

Dessa förordningar har alla rättslig grund i artikel 114 FEUF och anses därmed bidra till att säkerställa den inre marknaden. Samtidigt är det tydligt att de har en global kontext och implikationer som sträcker sig lång bortanför den inre marknaden som vi hittills uppfattat den. Därmed illustrerar de att ett nytt skede inletts i synen på den inre marknaden som begrepp. Det kommer att leda till snabba förändringar som ställer stora krav på både unionsrätten och den nationella rätten.

Carl Fredrik Bergström, professor i europarätt

Den ryska skuggflottan – Sveriges rättsliga handlingsutrymme

Under en tid har det talats mycket om den så kallade ryska skuggflottan. Bakgrunden är att EU tillsammans med bland andra USA har infört ett pristak på rysk olja som är tänkt att minska intäkterna till den ryska statskassan och därmed finansieringen av Rysslands krig mot Ukraina. Företag inom EU får inte delta i eller tillhandahålla tjänster som stöder handel med och transport av rysk olja som säljs över pristaket på 60 dollar/fat. Det har lett till framväxten av ett upplägg där olja fraktas med fartyg som ofta har oklara ägarförhållanden, är registrerade i länder med öppna fartygsregister, så kallat bekvämlighetsflagg, och vanligen är äldre och i sämre skick än andra tankfartyg. Ofta saknas också en trovärdig försäkringslösning som kan täcka kostnaderna vid en eventuell oljeskada. Dessutom är fartyg i skuggflottan ofta engagerade i riskfyllda aktiviteter som att pumpa över olja mellan fartyg ute till havs, ett sätt att försvåra spårning av oljans ursprung.

Framväxten av skuggflottan medför en betydligt ökad risk för allvarliga olyckor i Östersjön med potentiellt mycket omfattande miljöskador som följd. Det har också diskuterats om fartyg som ingår i skuggflottan har gjort sig skyldiga till att avsiktligt förstöra kommunikationskablar på Östersjöns botten.

Situationen reser frågor om vad Sverige och andra kuststater kring Östersjön kan göra för att minska riskerna. Den internationella sjöfarten är föremål för internationell reglering, främst genom FN:s havsrättskonvention och olika överenskommelser framtagna inom den internationella sjöfartsorganisationen, IMO. Regleringen präglas av uppfattningen att internationell sjöfart är väldigt viktig och inte ska begränsas annat än när det finns starka, legitima intressen för att göra det.

Som utgångspunkt är det flaggstaten som har jurisdiktion över ett fartyg och andra stater, som de kuststater genom vilkas havsområden ett fartyg färdas, kan bara i begränsad utsträckning uppställa regler för och ingripa mot utländsk fartygstrafik. Enkelt uttryckt har en kuststat större rättigheter att ingripa mot ett fartyg ju närmare kusten fartyget befinner sig.

I relation till fartyg som frivilligt angör en svensk hamn agerar Sverige som så kallad hamnstat och kan då bland annat utföra inspektioner av fartygens säkerhet och granska dokumentation om försäkringar. Fartyg som ingår i skuggflottan undviker normalt att gå in i EU-länders hamnar vilket gör att länderna inte kan utöva kontroll som hamnstater.

Bortsett från så kallat inre vatten, där större fartyg sällan rör sig annat än när de är på väg in i eller ut från en hamn, finns i Östersjön två typer av havsområden där kuststater har olika långtgående rättigheter gentemot passerande fartyg:

• Territorialhavet

• Den ekonomiska zonen

Områdena mäts från den så kallade baslinjen, som ofta sammanfaller med själva kusten men som också t ex kan dras så att den förbinder de längs ut liggande öarna i en skärgård.

Territorialhavet sträcker sig tolv nautiska mil (ungefär 22 kilometer) ut från baslinjen. Här kan kuststaten lagstifta till skydd för miljön och statens säkerhet men reglerna får bara avse utländska fartygs utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning om de ger uttryck åt allmänt accepterade internationella regler. Det måste också vara fortsatt möjligt att nyttja rätten till oskadlig genomfart som gäller i territorialhavet. Den innebär i princip att alla utländska fartyg har rätt till oavbruten och skyndsam genomfart som inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. För att fysiskt inspektera ett fartyg på grund av risk för förorening måste kuststaten ha klara skäl att anta att fartyget brutit mot relevanta lagar och regler i territorialhavet.

Om ett fartyg istället befinner sig i den ekonomiska zonen är handlingsutrymmet mer begränsat. Då är det i princip bara om det skett ett betydande utsläpp av till exempel olja som medfört eller hotat medföra betydande förorening som kuststaten får ingripa mot fartyget utan flaggstatens medgivande.

När det gäller misstankar om sabotage mot infrastruktur på havsbotten är rättsläget komplicerat. I princip är det flaggstaten som har jurisdiktion över fartyget för att utreda misstankar om sådana aktiviteter. Men om ett sabotage misstänks ha genomförts med flaggstatens goda minne eller om den staten inte är villig att vidta några åtgärder fungerar förstås inte den mekanismen. I praxis på senare tid kan ses en tendens att hävda mer långtgående rättigheter för kuststater. Men utgångspunkten är fortfarande att det bara är efter medgivande från fartygets befälhavare eller flaggstaten som en kuststat kan genomföra en inspektion av ett fartyg i den ekonomiska zonen. Undantag kan dock gälla om ett ingripande sker i direkt anslutning till en skadegörande handling, det förlägger tydliga bevis och agerandet hotar kuststatens vitala intressen.

Samordning mellan kuststater och effektiv övervakning ökar möjligheterna att dokumentera och snabbt upptäcka och reagera på hot och skadegörande handlingar vilket gör det lättare att rättsligt motivera åtgärder från kuststaternas sida.

David Langlet, Professor i miljörätt

Sverige nu medlem i NATO

Den 7 mars 2024 blev Sverige medlem i NATO (North Atlantic Treaty Organization). Det sista steget i den formella processen var överlämnandet av Sveriges anslutningsinstrument av statsministern till USA:s regering. Dessförinnan hade Ungern som sista medlem godkänt inbjudan av Sverige samt överlämnat sin godkännandehandling till USA:s regering. Samma dag som anslutningsinstrumentet överlämnades hade den svenska regeringen fattat beslut om att Sverige skulle ansluta sig till NATO-fördraget.

Riksdagen hade redan tidigare godkänt att Sverige skulle ansluta sig; den 22 mars 2023 fattade riksdagen det beslutet. På dagen ett år innan Sverige slutligen blev medlem, den 7 mars 2023 lämnade regeringen över sin proposition till riksdagen om Sveriges medlemskap i NATO, på grundval av vilken riksdagen fattade sitt beslut.

Enligt artikel 10 i NATO-fördraget kan parterna till fördraget, nu inkluderande Sverige och Finland, genom en enhällig överenskommelse bjuda in vilken annan europeisk stat som helst som har förutsättningar att främja principerna i NATO-fördraget samt bidra till säkerheten i det nordatlantiska området, att ansluta sig till fördraget. USA fungerar enligt NATO-fördraget, artikel 11, som så kallad depositarie, det vill säga den stat som tar emot och förvarar samtliga ratifikationsinstrument som rör NATO-fördraget och alla senare anslutningar till NATO-fördraget av stater som inte var ursprungliga medlemmar i organisationen, som Sverige och Finland till exempel. USA tar också emot och förvarar de nya medlemmarnas anslutningsinstrument, som vi såg.

För att ta reda på vad NATO-medlemskapet innebär för staterna ska vi nu titta på några andra artiklar i NATO-fördraget. I Artikel 1 sägs att alla parter till fördraget åtar sig att lösa sina eventuella internationella tvister med fredliga medel så att den internationella freden och säkerheten inte sätts i fara, samt att avstå i sina internationella relationer från hot om eller bruk av våld på ett sätt som är oförenligt med användning av våld som är oförenligt med FN:s ändamål. Här ansluter NATO-fördraget till FN-stadgans mest grundläggande bud. I Artikel 2 i NATO-fördraget står, att parterna ska bidra till den fortsatta utvecklingen av fredliga och vänskapliga internationella förbindelser genom att stärka sina fria institutioner och få till stånd en bättre förståelse för de principer som dessa institutioner bygger på, samt genom att främja förutsättningar för stabilitet och välstånd. Parterna ska sträva efter att undanröja motsättningar i sin internationella ekonomiska politik, och parterna ska främja ekonomiskt samarbete mellan vissa eller alla parter.

Enligt Artikel 3 i NATO-fördraget åtar sig staterna att var och en för sig och tillsammans, genom kontinuerlig och effektiv egen beredskap och ömsesidigt bistånd, upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva kapacitet att stå emot väpnade angrepp. Staterna åtar sig härigenom att upprätthålla en stark försvarsförmåga. Närhelst en medlemsstat anser att någon parts territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet hotas ska parterna samråda, enligt Artikel 4.

Artikel 5 i NATO-fördraget som numera börjar bli allmänt känd, säger att parterna är överens om att ett väpnat angrepp mot en eller flera av dem ska anses vara ett angrepp på dem alla. Följaktligen är parterna, enligt Artikel 5, överens om att om ett sådant väpnat angrepp sker ska var och en av dem i enlighet med rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar enligt Artikel 51 i FN-stadgan, hjälpa den part eller de parter som blivit utsatta för väpnat angrepp genom att omedelbart vidta, individuellt och i samförstånd med de övriga parterna, sådana åtgärder som parten bedömer är nödvändiga, inklusive användning av vapenmakt, i syfte att återställa och bevara säkerheten i det nordatlantiska området. Artikel 5 utgör alltså det kollektiva försvarsåtagandet som är kärnan i NATO-samarbetet.

Genom Artikel 9 i NATO-fördraget skapas det Nordatlantiska rådet i vilket varje stat är representerat och vars syfte är att behandla frågor rörande genomförandet av NATO-traktaten. Nordatlantiska rådet är NATO:s högsta beslutande organ och alla beslut fattas med enhällighet. Rådet ska vara organiserat så att det kan sammanträda när som helst utan dröjsmål. Rådet ska inrätta biträdande organ efter behov. I synnerhet, säger Artikel 9, ska Rådet omedelbart upprätta en försvarskommitté – benämnd Military Committee på engelska – som ska rekommendera åtgärder för genomförandet av Artikel 3 – om förstärkningen av medlemsstaternas försvarsförmågor – och Artikel 5 – om den gemensamma försvarsklausulen.

Vad allt det här kommer att innebära för Sverige i praktiken återstår i stort sett att se. En juridisk fråga som kan komma att uppstå är vad som utgör ett väpnat angrepp enligt Artikel 5, och Artikel 51 i FN-stadgan. Det råder väldigt delade meningar om det bland stater och typerna av handlingar som skulle kunna kallas väpnade angrepp blir fler. I mer allmän mening kanske en mental omställning kvarstår att göra från svensk sida. Som statsministern påpekade i en intervju i Godmorgon världen i Sveriges Radio P1 den 10 mars: på samma sätt som alliansfrihet och neutralitet har varit definierande för vårt sätt att definiera oss själva så tror jag, säger statsministern, att Sverige som NATO-medlem också blir definierande. Det kommer att få mental betydelse, tror statsministern.

Inger Österdahl, professor i folkrätt

Klimataktivism och rubriceringen sabotage

2024-03-07

Det senaste året har det blivit vanligt att demonstranter som vill väcka uppmärksamhet för klimatfrågan hålls straffrättsligt ansvariga för brottet sabotage. Det rör sig om fredliga aktioner som genomförts på ett sådant sätt att framkomligheten för vägtrafik har hindrats. Med fredliga aktioner avses manifestationer som inte inbegriper några former av våldsamheter eller skadegörelse. De olägenheter som manifestationerna har inneburit har vidare varit begränsade till den plats och den tidsperiod som demonstrationen kommit att ta i anspråk.

Av grundlagen framgår att demonstrationsrätten är en frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats (2 kap. 1 § första stycket 4 regeringsformen, RF). I demonstrationsfriheten igår alltid ett moment av oundviklig störning av samhällsordningen. Omgivningen blir störd vid en demonstration och det blir än tydligare om budskapet inte uppskattas. Men även då budskapet gillas av många eller av de flesta, innebär utövandet och förverkligandet av denna rättighet att människors rörlighet påverkas, trafiken störs etc. Detta är tydligt vid t.ex. fredsdemonstrationer, första majdemonstrationer och andra manifestationer. Därför uppställs i lag ett krav på tillstånd, så att polisen kan planera för och hantera de ordningsstörningar som oundvikligen uppstår. Kravet på tillstånd innebär dock inte att demonstrationer utan tillstånd skulle sakna skydd, endast sammankomster som orsakar svårare oordning eller allvarlig störning av trafiken kan upplösas. Även icke tillståndsgivna demonstrationer omfattas alltså av grundlagens skydd.

Begränsningar av grundlagsstadgade rättigheter får endast ske på det sätt som anges i grundlagen. Demonstrationsfriheten omfattas av flera stadganden som syftar till att begränsa utrymmet att kringskära rättigheten. På så sätt har demonstrationsfriheten pekats ut som en av de grundlagsstadgade rättigheter som, enligt huvudregeln, endast får begränsas genom lag och på det särskilda sätt som uppställs i 2 kap. RF. Det anges i 2 kap. 21 § RF att en begränsning endast får göras för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begränsning får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare preciseras i 2 kap. 24 § RF att demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken.

I 13 kap. brottsbalken (BrB) behandlas allmänfarliga brott och bestämmelsen om sabotage i 13 kap. 4 § BrB:

Flera demonstranter har nu dömts för sabotage i såväl tingsrätt som hovrätt. Domstolarna har tyckt att de fredliga demonstrationerna som ofta varat mellan 20 min – 45 min och som begränsat trafiken i dryga timmen uppfyller rekvisiten ”skadegörelse eller annan åtgärd som nyss sagts, allvarligt stör eller hindrar den allmänna samfärdseln”.

Förarbetena till bestämmelsen är gamla och skrivna i en tid då grundläggande fri- och rättigheter inte reglerades i grundlagen. Men även vid läsningen av de gamla förarbetena ges läsaren intrycket att det bör krävas en viss dignitet för att kapitlet ska bli tillämpligt. I nuvarande 13 kap. följs den ordning från 1948 som gällde när brottsbalken trädde ikraft år 1963. I kapitlet regleras bl.a. mordbrand (1 §), grov mordbrand (2 §), allmänförlig ödeläggelse (3 §) och sabotage (4 §). Det rör sig om brott som ytterst kan föranleda fängelsestraff på livstid.

En straffbestämmelse ska tolkas försiktigt. Sabotageregelns ordalydelse medger att demonstrationer som blockerar vägar kan falla in under det straffbara området, men det betyder inte att man per automatik måste välja en sådan tolkning. Syftet med kriminaliseringen och dess systematiska sammanhang kan tyckas tala för att inte välja en så vidsträckt tillämpning.

Den straffrättsliga bestämmelsen om sabotage utgör vidare en begränsning av demonstrationsfriheten enligt regeringsformen. Detta innebär grundlagens krav på lagstöd, legitimt ändamål samt proportionalitet måste vara uppfyllda för att en fällande dom ska komma ifråga.

Av äldre praxis från svenska domstolar framgår att demonstranter som blockerat vägar, och därmed förhindrat andra enskilda tillgång till sin fastighet, har dömts för egenmäktigt förfarande, samt att blockader som inte skett på allmän utan enskild plats i vissa fall har bestraffats som olaga intrång. Straffskalorna för dessa brott är böter eller fängelse högst ett år. Det har även förekommit att demonstranter som har blockerat en plats och därefter vägrat att följa uppmaning från polis att lämna platsen har dömts för ohörsamhet mot ordningsmakten – med en straffskala på böter eller fängelse högst sex månader. Den som deltar i en demonstration som visar uppsåt till våld och som inte skingrar sig på myndighets befallning kan dömas för upplopp till böter eller fängelse i högst två år.

Mot detta ska ställas de fällande domarna för sabotage, med en straffskala på fängelse i högst fyra år. Det manar till eftertanke att demonstranter som under en kort stund blockerar en väg i centrala Stockholm åtalas för ett allvarligare brott än demonstranter som deltar i potentiellt våldsamma demonstrationer. Den som deltagit ett våldsamt upplopp, som faktiskt lett till våld mot person eller egendom, riskerar däremot motsvarande straff.

Anna-Sara Lind
Professor i offentlig rätt
Juridiska fakulteten och institutionen
Uppsala universitet

Mikael Ruotsi
Lektor i konstitutionell rätt
Juridiska fakulteten och institutionen